Dificultades en la identificación de problemas
Aplicación de este manual
Origen de la metodología
Un esfuerzo interinstitucional
Cada año se gastan considerables sumas de dinero en proyectos de desarrollo en todo el mundo los cuales no producen los resultados esperados. Esta situación existe, al menos parcialmente, debido a deficiencias en el proceso de análisis de los problemas.
En cualquier intento para resolver problemas hay tres pasos básicos:
1. Identificación y descripción del problema,
2. Identificación y formulación de la solución, y
3. Ejecución de la solución.
Este manual se concentra en los pasos 1 y 2. En el trabajo de desarrollo, ambos son interdependientes; no se pueden elaborar soluciones efectivas sin un claro entendimiento del (los) problema(s).
Impacto sobre desarrollo
Mientras numerosos libros y cursos de capacitación se concentran en la identificación, formulación, evaluación y monitoreo proyectos, se dispone de relativamente poca información sobre el análisis de problemas, particularmente desde la perspectiva de cadenas agro-alimenticias.
Durante su capacitación universitaria, a los estudiantes se les enseña a identificar problemas usando un planteamiento comprensivo e interdisciplinario. Sin embargo, al graduarse como profesionales, usualmente se encuentran en posiciones restringidas en instituciones públicas o privadas. Allí tienden a concentrarse en problemas muy específicos, tomando decisiones con la limitada información disponible. Inclusive, dentro de muchas organizaciones de desarrollo hay generalmente una falta de comunicación interdisciplinaria, que conduce a proyectos que frecuentemente demuestran ser soluciones parciales o no soluciones en absoluto.
Muchas personas involucradas en la identificación y la formulación de proyectos no disponen del tiempo o los recursos para organizar e implementar un diagnóstico a fondo de los problemas-este es un proceso que puede fácilmente tomar varios meses. En consecuencia, la identificación de problemas y proyectos se vuelve dependiente de la documentación y los datos secundarios, los cuales pueden no ser suficientemente detallados y estar basados en la experiencia de unos pocos expertos locales o internacionales.
En el proceso de identificación de problemas y proyectos existen varias dificultades a las que frecuentemente el profesional con limitaciones financieras y de tiempo no les presta atención.
La primera dificultad es la tendencia a depender excesivamente de documentación fácilmente disponible. Con esto queremos decir, literatura disponible en bibliotecas de embajadas, bancos de desarrollo, organizaciones internacionales u otros centros de información. Muchos estudios a fondo con percepciones útiles sólo se encuentran en universidades y centros investigativos nacionales o internacionales, y no están disponibles para los consultores a corto plazo. Frecuentemente, sólo existen pocas copias de documentos importantes las cuales están "escondidas" en bibliotecas privadas o guardadas bajo llave en los escritorios de empleados del sector público. Siendo firmes creyentes del concepto de que la información es poder, ellos utilizan estos documentos como su base personal de recursos. Muchas veces el personal interno está informado acerca de estos documentos, mientras que la gente de afuera no lo está.
Además, mucha de la documentación ha sido escrita por consultores en un corto plazo y se han basado en trabajos de consultorías previas. De esta manera, estadísticas, problemas, debilidades, características, prácticas culturales, y otras afirmaciones son repetidas tan frecuentemente en la literatura que llegan a ser dadas por hecho, aunque a veces no tengan fundamento. Un ejemplo de esto es la ahora frecuentemente repetida afirmación de que las pérdidas nacionales de post-cosecha de productos perecederos están en el rango de 20 a 40 porciento. Mientras mayor sea el deseo de obtener financiamiento para un proyecto particular de post-cosecha, más alto será el porcentaje de pérdidas citado. Dado que no existen datos cuantitativos para probar lo contrario, afirmaciones de esta naturaleza pueden hacerse con impunidad. Algunos a menudo citan el documento Pérdidas de Post-cosecha de Alimentos en Países en Desarrollo (Academia Nacional de Ciencias, 1978), el cual está basado en una revisión de documentos secundarios y opiniones de expertos. Aunque, tal vez, sea la mejor estimación global de pérdidas de productos perecederos, las afirmaciones de este documento inducen a error cuando se aplican a situaciones específicas.
De hecho, las pérdidas de post-cosecha varían entre un 0 y un 100 porciento, dependiendo de las condiciones locales tales como clima, prácticas culturales de agricultores e intermediarios, demanda del mercado, políticas gubernamentales de mercadeo, condiciones de las carreteras y niveles de conocimiento. Al no tener una comprensión profunda de estas condiciones, muchos autores introducen conceptos erróneos en los documentos de planificación nacional.
Una segunda dificultad es la excesiva dependencia en unos pocos técnicos nacionales con limitada experiencia. Como todo profesional, éstos tienden a estar especializados en un campo particular, con sus correspondientes tendecias. Es también común encontrar "especialistas" nacionales en el sector agrícola, frecuentemente en posiciones de toma de decisiones, que carecen de experiencias de campo recientes o contacto directo con el sector rural. Además, con la escasez de personal capacitado en muchos países en desarrollo, especialistas entrenados tecnológicamente pueden ocupar posiciones puramente administrativas y estar fuera de contacto con sus especialidades.
Una tercera dificultad, relacionada con la anterior, es la tendencia a involucrar muy pocas disciplinas en la identificación del problema. Los profesionales o consultores nacionales, limitados por sus términos de referencia, a menudo trabajan con una institución en particular. Desde que la mayoría de las instituciones tienden a especializarse en una o unas pocas disciplinas, por ejemplo recursos hídricos, agronomía, mercadeo, o procesamiento de alimentos, los consultores pueden estar viendo un sistema que de hecho es sólo una parte del sistema. Si el proyecto se relaciona con riego o producción, se puede pasar por alto los aspectos de mercadeo o agro-procesamiento. Si el proyecto se ocupa del mercadeo, posiblemente los elementos de producción o post-cosecha se ignoren o se les preste poca atención. Por falta de un enfoque multidisciplinario, a menudo los proyectos no producen los resultados deseados.
La cuarta dificultad está relaciona al tiempo de implementación del proyecto. Por ejemplo, los sistemas de información, que comprenden inversiones en equipo de computación, programas y personal, a menudo se elaboran antes de tener claro quién habrá de usar la información, qué decisiones hay que tomar y con qué frecuencia, y cuál es el método menos costoso y más práctico de institucionalizar el proceso. S', ¡sistemas de información son necesarios; ellos solo deben utilizarse para satisfacer necesidades y no ser introducidos como una panacea!
Otro ejemplo de mala sincronización que ocurre frecuentemente en los países en desarrollo se relaciona con la construcción de instalaciones de frigoríficos. Aunque la tecnología esté fácilmente disponible y la inauguración de la infraestructura tenga méritos políticos, bajar la temperatura en un punto de la cadena de alimentos perecederos sin poder mantenerla baja a través de todo el sistema, puede muy bién aumentar, en vez de disminuir, las pérdidas de post-cosecha.
Debido a la sincronización inapropiada de los proyectos, buenas ideas pueden conducir a costosos errores. Además, elefantes blancos crean sentimientos negativos entre quienes toman las decisiones, haciendo más difícil introducir dichos proyectos dentro del sistema cuando éstos son realmente necesarios. La mala sincronización de la puesta en marcha de proyectos a menudo se debe a una toma de decisiones basada en información insuficiente.
La quinta dificultad es la tendencia natural que introducen los especialistas. Cuando se identifica un problema hay una tendencia natural a identificar sus causas. Cada experto identificará aquellas causas con las cuales él o ella estén más familiarizados. Enfrentado con un problema de elevadas pérdidas de post-cosecha, el tecnólogo puede señalar deficiencias en equipo y áreas de almacenaje; el economista agrícola puede identificar debilidades en el sistema de distribución; el agrónomo probablemente culpará a factores de pre-cosecha; el sociólogo puede recalcar contradicciones entre políticas gubernamentales y costumbres locales; y así sucesivamente. Inclusive quienes siguen un método global van por naturaleza, a prestar más atención a ciertas partes del sistema de un producto que a otras. Esto destaca la importancia de un método interdisciplinario.
Utilizando paso a paso la metodología MECA y los instrumentos presentados en este manual, los profesionales serán capaces de evitar las dificultades descritas. Trabajando juntos como un equipo interdisciplinario, ellos serán capaces de organizar sistemáticamente sus conocimientos combinados en una visión panorámica de un sistema particular de productos. Esto producirá la información necesaria para la identificación apropiada de problemas y proyectos, mejorando así las probabilidades de éxito de los proyectos de desarrollo. De esta manera, los especialistas nacionales jugarán un papel más directo en la determinación de esos proyectos prioritarios que van a ser sometides a las agencias de financiamiento.
Una premisa básica de este manual es que se pueden encontrar profesionales en los países en desarrollo, quienes, al estar provistos con buena información básica sobre un sistema de un producto, serán capaces de identificar proyectos y establecer prioridades realistas. Entre más completa y precisa sea la información básica, mayor será la probabilidad de que las decisiones tomadas sean las correctas para superar los problemas identificados.
Por lo tanto,
LA CLAVE PARA LA SOLUCION DE LOS PROBLEMAS ES LA IDENTIFICACION APROPIADA DE ESTOS.
Este manual será útil para los consultores a corto plazo y para aquellos encargados de tomar decisiones que estén interesados en la evaluación rápida y el desarrollo desde una perspectiva de sistema de productos. No obstante, el manual ha sido preparado esencialmente para el técnico nacional de los países en desarrollo.
La aplicación de la metodología contenida en este manual requiere de un procedimiento interdisciplinario o de equipo. Es poco probable que una sola persona posea todos los conocimientos para identificar apropiadamente los problemas relacionados con pre-producción, producción, cosecha, post-cosecha y mercadeo, que componen una cadena agro-alimenticia.
Este manual puede ser usado en los trabajos de taller para entrenar personas en los planteamientos de sistemas de productos, ya sea desde un punto de vista teórico, o como una forma de entrenamiento en el estudio de casos, aplicado o sobre la marcha. En el primer caso, los participantes pueden ser de la misma o de diferentes disciplinas. Cuando se usa el método de estudio de casos, entre dichos participantes se deben incluir personas con experiencia en producción agropecuaria, economía, agronomía, ciencias sociales, tecnología de alimentos, post-cosecha, y mercadeo.
Este manual también será útil a los ministerios de agricultura, agencias oficiales de mercadeo, corporaciones, institutos de investigación, y otras instituciones nacionales interesadas en el mejoramiento sistemático de la producción, el manejo de post-cosecha y el mercadeo dentro de los sistemas existentes de productos. A nivel regional o nacional, la metodología será muy útil para identificar proyectos de desarrollo agrícola. De particular valor será efectuar ejercicios rápidos de evaluación, utilizando equipos interdisciplinarios de especialistas nacionales.
La aplicación sistemática e interdisciplinaria de esta metodología permitirá una rápida evaluación (2-4 semanas) de una cadena agro-alimenticia. Esta facilitará la identificación de problemas prioritarios e ideas de proyectos opcionales, y permitirá ordenar las soluciones prioritarias en una estrategia de desarrollo y un marco cronológico de referencia.
Por último, para el estudiante, este manual propiciará una mejor comprensión de los sistemas de productos y las inter-relaciones entre sus diversos componentes (por ejemplo, producción, cosecha, post-cosecha y mercadeo) y los participantes. También podrá servir como un valioso documento de referencia para las escuelas técnicas y universidades que enseñen economía agrícola, tecnología de alimentos, manejo de post-cosecha, agronomía, sociología, y otras materias relacionadas con el desarrollo agropecuario.
Un aspecto importante de esta metodología es que permite el análisis del sistema en su totalidad, facilitando la identificación de los problemas y su ordenamiento por prioridad a través del sistema. Esto conduce al desarrollo de soluciones más realistas para los problemas. La metodología agrupa muchos conceptos, instrumentos y técnicas en un solo documento y los presenta como un todo integrado.
La metodología presentada en este manual integra el trabajo de un gran número de especialistas y fue desarrollada a lo largo de varios años. La idea original para la metodología se deriva de un estudio ejecutado en Haití para describir el sistema de producción y mercadeo de frijoles (porotos), utilizando un método de estudio de casos antropológico (Murray y Alvarez, 1973). Este estudio de casos sobre mercadeo del frijol se concentró en los participantes de una cadena agro-alimenticia particular y en los procesos de toma de decisiones. Este sirvió como modelo para una serie de estudios de mercadeo llevados a cabo en Haití y en la República Dominicana por el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA).
En 1975, varios especialistas del IICA desarrollaron un método tecnológico para analizar un sistema de alimentos, integrando el concepto de diagrama de flujo industrial con un método de estudio paso a paso de casos (Amézquita y La Gra, 1979). Se efectuaron estudios de casos utilizando este enfoque tecnológico en la República Dominicana, en papa, tomate y yuca (Secretaría de Estado de Agricultura, 1976-77).
Durante el período 1975-1979, el Ministerio de Agricultura de República Dominicana y el IICA ejecutaron un Proyecto de Mercadeo Integrado para desarrollar sistemas de mercadeo para agricultores organizados. Se publicó un diagnóstico del sistema de mercadeo agrícola (Secretaria de Estado de Agricultura, 1977) - incluyendo los canales de mercadeo de una serie de productos alimenticios-con un método analítico comúnmente usado por economistas agrícolas.
Al analizar los métodos utilizados por antropólogos, tecnólogos de alimentos y economistas agrícolas, se hizo evidente que ninguno de los tres métodos provee una imagén completa de un sistema. Sin embargo, los tres métodos tomados en conjunto dan una visión completa, la cual facilita la identificación de problemas y proyectos en una cadena agro-alimenticia.
En los años setenta, la reducción de pérdidas de post-cosecha se convirtió en uno de los objetivos principales de las organizaciones de desarrollo, tal como la seguridad alimenticia lo ha sido en los ochentos. Cada uno de estos conceptos generó nuevos métodos e instrumentos para estudiar los sistemas alimenticios (SEA-IICA, 1977; Rodríguez et al, 1985; La Gra et al, 1985).
Durante esas mismas dos décadas (1970-89), los planificadores de desarrollo aportaron valiosas herramientas para la identificación y el diseño de proyectos. El método de análisis de marco lógico (Rosenberg y Posner, 1979) ha sido adoptado por muchas instituciones de desarrollo en sus sistemas internos de planificación. El análisis de problemas y objetivos basado en las relaciones de causa y efecto, es otra herramienta que está siendo promovida entre profesionales de los países en desarrollo (Deutsche GTZ, 1987). Simultáneamente, los bancos de desarrollo han estado realizando intensos programas de capacitación para especialistas del Tercer Mundo en identificación, formulación y evaluación de proyectos (Gittinger, 1972), y recientemente en monitoría de proyectos.
A mediados de la década de los ochentas, parecía existir una situación paradójica.
Aunque:
· se disponía de instrumentos metodológicos para estudiar y evaluar los sistemas de alimentos;· se conocían técnicas y métodos para la formulación e identificación de proyectos, y estaban disponibles a nivel nacional y
· existían profesionales competentes, técnicos y administrativos en los países en desarrollo,
muchos proyectos de desarrollo agropecuario continuaban resultando deficientes.
Los análisis a nivel de país indican que una de las causas de esta situación es la falta de integración y coordinación entre las diversas instituciones involucradas en los procesos de desarrollo, y entre los especialistas en la planificación y ejecución de sus programas de trabajo.
Como resultado, muchos especialistas y sus instituciones parecen "no ver el bosque por los árboles," dándole así mejor prioridad a ciertos proyectos sin una clara comprensión o un exámen completo del impacto potencial sobre la totalidad del sistema. Al revisar experiencias en muchos países en desarrollo vemos una repartición errónea de recursos. Muchos proyectos de investigación, capacitación, infraestructura, información, y de otro tipo han terminado sin producir los resultados deseados. En muchos casos éstos han empeorado la situación. Como ejemplos:
· La construcción de silos verticales en un país a principios de los años setenta, cuando el arróz era tradicionalmente manipulado en sacos. Los silos no fueron utilizados por muchos años y tenían elevados costos de mantenimiento, mientras que el espacio de bodegaje seguía siendo insuficiente.· La introducción de instalaciones de frigoríficas en gran escala, operadas por el Estado, antes de que la producción estuviera debidamente desarrollada y organizada. Esto produjo altos costos de operación y mantenimiento, dados los pequeños volúmenes y la ubicación inapropiada de la infraestructura.
· El establecimiento de sofisticados sistemas de información en muchos países en desarrollo, sin una clara definición de las necesidades de información de los usuarios. Frecuentemente los datos brutos no son usados y los sistemas son abandonados a menudo cuando cesa el financiamiento externo.
· El establecimiento de redes regionales e internacionales de información antes de que los sistemas nacionales tengan la capacidad de generar o recibir información confiable.
· La implementación de proyectos para incrementar la producción o la productividad antes de que los mercados hayan sido identificados. Esto muchas veces resulta en mayores costos de producción para el agricultor, y menor ingreso, cuando el incremento en la producción causa saturación de los mercados y la correspondiente baja de precios.
· La implementación de programas de investigación, diseñados en universidades o centros de investigación, sin una clara comprensión de los principales problemas y las necesidades de los agricultores. Con frecuencia esto lleva a que los escasos recursos se asignen a problemas de interés científico, pero de baja prioridad para el agricultor.
Para evitar estos tipos de asignación errónea de los escasos recursos, es necesario un entendimiento comprensivo de los sistemas, su estructura y funcionamiento.
Unidos en 1983 por intereses comunes, el Instituto de Post-Cosecha de Productos Perecederos [Postharvest Institute for Perishables (PIP)] solicitó el apoyo del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) en el desarrollo de una metodología para cuantificar pérdidas de post-cosecha. La primera actividad conjunta fue la aplicación de una versión modificada de una metodología de estudio de casos del IICA (Amézquita y La Gra, 1979) en tomates para ensalada y repollos chinos en Taiwan (La Gra et al, 1983); bajo el patrocinio del Centro Asiático de Investigación y Desarrollo Hortícola [Asían Vegetable Research and Development Center (AVRDC)].
A partir de esta experiencia se concluyó que las evaluaciones de pérdidas deberían comenzar con un exámen completo de la cadena agro-alimenticia. Además se infirió que debido a los altos costos en tiempo y recursos necesarios para cuantificar con precisión las pérdidas, estos ejercicios debían hacerse sólo después de una evaluación inicial del sistema, o cuando se requieran datos cuantitativos para evaluar la factibilidad económica de introducir cambios. De ese momento en adelante, el IICA y el PIP decidieron concentrarse en desarrollar un método para evaluar cadenas agro-alimenticias usando instrumentos y métodos existentes.
En 1985, la Oficina de Manejo de Alimentos de la Asociación de Naciones del Sur-Este Asiático [ASEAN Food Handling Bureau (AFHB)] invitó al IICA a participar en un taller de evaluación de pérdidas de post-cosecha en Manila, Filipinas. EI IICA presentó un método completo para estudiar los sistemas e identificar aquellos puntos donde las pérdidas de alimentos son mayores (ASEAN Food Handling Bureau, 1985).
En 1986, el IICA y el Banco Caribeño de Desarrollo [Caribbean Development Bank (CDB)] iniciaron un estudio de las limitaciones de producción y mercadeo de los sistemas de frutas tropicales en las Islas de Barlovento en el Caribe. Este estudio exhaustivo (La Gra y Marte, 1987) se realizó en un penado de 18 meses, utilizando un método de cadena agro-alimenticicas aplicado a siete frutas específicas en cuatro países diferentes.
En un intento por desarrollar una metodología práctica para analizar sistemas desde un punto de vista de post-cosecha, el PIP, el AFHB y el IICA formaron un equipo interdisciplinario en 1986. El equipo visitó países de la ASEAN e identificó problemas y necesidades comunes, tanto en instituciones del sector público como del sector privado que trabajan en problemas de post-cosecha. Como resultado de numerosas consultas con profesionales en cinco países fue preparada la primera versión de este manual (La Gra et al, 1987).
En 1987, la Universidad de California en Davis, y el PIP en la Universidad de Idaho, con apoyo de la Agencia de los E.E.U.U. para el Desarrollo Internacional [US Agency for International Development (USAID)], la Organización de la Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura [United Nations Food and Agricultural Organization (FAO)], y el IICA, aunaron esfuerzos para organizar un curso de entrenamiento para 20 técnicos provenientes del Caribe Oriental. El entrenamiento se concentró en métodos para reducir pérdidas de post-cosecha en productos perecederos, basado en un enfoque de cadenas agro-alimenticias. Los participantes fueron divididos en cuatro equipos interdisciplinarios. Cada equipo utilizó un método de análisis de sistemas para priorizar los problemas principales de un producto agrícola e identificar soluciones. La meta final fué la de identificar formas de mejorar la producción de un producto agrícola y el mercadeo de cultivos alimenticios específicos en las islas del Caribe Oriental (PIP/UCDavis, 1987).
En 1988, los Jefes de Estado de la Organización de Estados del Caribe Oriental [Organization of Eastern Caribbean States (OECS)] solicitaron al Instituto Caribeño de Investigación y Desarrollo Agropecuario [Caribbean Agricultural Research and Development Institute (CARDI)], al CDB y al IICA la preparación de un "Programa de Diversificación en la OECS" para la exportación de cultivos no tradicionales. Este Programa fue preparado en 1988, utilizando un método de cadenas agro-alimenticias (CDB/IICA/CARDI, 1988).
Basado en las experiencias anteriores, la versión preliminar de este manual se redactó en 1988. Durante el penado del 13 al 25 de junio de 1988, este manual fué probado en el campo en Malasia en el Instituto Malasio de Investigación y Desarrollo Agropecuario [Malaysian Agricultural Research and Development Institute (MAR DI)], bajo el patrocinio conjunto del MARDI, el AFHB, el PIP y el IICA. Durante un taller de capacitación de dos semanas de duración, 24 profesionales del MARDI, cubriendo 12 disciplinas, aplicaron la metodología, paso por paso, como se presenta en el Capítulo 4 de este manual. El resultado final fue un estudio de casos (MARDI, 1988) sobre carambola el que describe el sistema, analiza los problemas, identifica posibles soluciones y delinea cuatro ideas de proyectos presentadas en forma de perfiles.
En abril de 1989, el PIP aplicó la metodología al caso del jengibre en Nepal. Se iniciaron modificaciones en el taller basadas en los antecedentes educativos de los participantes y la estimación de su conocimiento de la materia. El taller fue acortado a una semana y se completó un estudio de casos (McCullough y Haggerty, 1989) sobre manejo y mercadeo de jengibre. Se describió el sistema, se analizaron los problemas, y se identificaron soluciones.
Como puede verse a partir de esta breve historia, docenas de profesionales han invertido muchos años de investigación y de pruebas en numerosos países para desarrollar la metodología contenida en este manual. Es por eso que con una gran confianza la presentamos al lector para su aplicación y ulterior desarrollo.
Ya sea que se utilice para una evaluación rápida o para un estudio profundo de casos, la MECA rendirá al usuario los siguientes resultados:
· Una descripción de la cadena agro-alimenticia de interés, identificando los principales componentes (pre-producción, producción, cosecha, post-cosecha y mercadeo) del sistema, los principales participantes y sus respectivos papeles;· Identificación de los problemas prioritarios dentro de cada componente del sistema y sus relaciones de causa;
· Identificación de posibles soluciones a los problemas y su orden de importancia; y
· Una base adecuada de datos para identificar ideas de proyectos y preparar los perfiles de proyecto.
